Hidalgo, Gobierno Municipal: Hacia la Eficiencia y Gobernabilidad

Analisis especial del Dr. Pablo Vargas González, investigador SIN II de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México y colaborador de la Agencia Desde Abajo, sobre el panorama electoral rumbo a las elecciones a renovar 84 presidencias municipales de Hidalgo, en el marco de una nueva Ley Orgánica Municipal y el esquema de empate de elecciones que aumentarán por un único periodo de 4 años las gestiones de los que resulten electos.

por Pablo Vargas González / DESDE ABAJO

El próximo domingo 3 de julio de este 2011, toca el turno a la renovación de los 84 ayuntamientos del estado de Hidalgo. Lo nuevo, es que las elecciones darán lugar a gobiernos que tendrán un marco legal con mayores facultades, puesto que en octubre de 2010 se emitió una renovada Ley Orgánica Municipal,  a ello se agrega que en el marco de “unificar calendarios electorales” se modificaron las fechas de los comicios municipales y se amplió el periodo en que regirán los próximos gobernantes de los municipios hidalguenses.

Existen nuevas razones e incentivos para que el proceso electoral municipal sea de gran importancia. Tal vez el más importante es la ampliación del periodo de los y las alcaldes, que  será de cuatro años y siete meses, por única ocasión, lo que resulta un gran aliciente para partidos y grupos políticos en pos de la lucha por el municipio.

La nueva Ley Orgánica Municipal, de octubre de 2010 es significativa, pero ya en la etapa post electoral, es decir en la conformación de los gobiernos municipales. Es de llamar la atención las modificaciones  que repercuten en una nueva relación entre gobernantes y gobernados, aunque falten completar los mecanismos plenos de la participación ciudadana.

La reforma aumentó de forma significativa las atribuciones de los Municipios y repercuten en el ámbito de gobierno en su vida institucional: 1) el reconocimiento de las comunidades e instituciones y derechos indígenas en el ámbito municipal 2)  incorpora aunque de forma escueta la transparencia municipal y deja de lado el vínculo con la rendición de cuentas 3) incorpora la “participación ciudadana en políticas públicas” pero los mecanismos los deja volando a juicio de los ayuntamientos, y elimina las figuras anteriores de iniciativa popular y el plebiscito 4) hay nuevo procedimiento de “entrega-recepción” pero está ausente la rendición de cuentas.

Se agregan  de manera significativa las facultades de los ayuntamientos para reforzar la autonomía municipal, sobre todo en funciones de concurrencia con otros poderes y de cooperación con instituciones sociales y educativas que tendrían que potencializar los futuros gobernantes. En participación ciudadana se mantienen las figuras de “delegados” y “subdelegados” lo que hace solo una figura decorativa los Consejos de Colaboración Municipal, que se les reduce su importancia y rol. Es significativa, que haya una regiduría en derechos humanos en el ayuntamiento, aunque lo que se debe de promover es un ombudsman municipal. En fin, habría que aprovechar las oportunidades para hacer un buen gobierno.

La disputa por el municipio.

Desde la “Reforma Política de 1978 que involucró a las entidades federativas a modificar sus leyes electorales –en Hidalgo fue en 1980- y con la modificación al Artículo 115 Constitucional de 1983, de incorporar la representación proporcional en todos los municipios, el momento clave del proceso electoral ha sido la postulación de candidatos principalmente en el PRI, como partido aun de carácter predominante, del cual incluso han dependido otros partidos  para establecer estrategias y alianzas ya que regularmente emergen regularmente desacuerdos por la selección de candidatos.

Los diferentes periodos no han sido la excepción. La nominación de candidatos en el PRI genera una serie de inconformidades que han repercutido en su estructura partidaria, que afecta las campañas electorales e indudablemente se ha manifestado en los resultados.

En algunos municipios, los grupos políticos no esperan la publicación de la convocatoria. Empiezan a demandar que la selección de candidatos sea transparente y participativa, esgrimiendo una serie de argumentos: dar fortaleza interna, generar procesos participativos e inclusivos. En muchos otros lugares se pronunciaron por una participación activa de los miembros, para evitar decisiones cupulares.

El ambiente preelectoral siempre es decisivo. Muchos grupos empiezan a cuestionar los preparativos para la selección de candidatos y se llega al desgaste. La dificultad de conciliar a las distintos grupos de presión y de interés, así como a priistas de las bases se manifiesta en amplías muestras de inconformidad al proceso de nominación de candidatos. Todo se sintetizaría en lo siguiente: 1) fracturas muy marcadas en el municipio 2) riesgo que los partidos opositores aprovechen esta coyuntura postulando candidatos más populares 3) pérdida de fe de los sectores priistas  4) presencia del voto de castigo 5) riesgo de ingobernabilidad, porque aun ganando no cuenta con consenso.

Todo esto ha llevado a que los municipios sean un espacio de disputa principalmente entre los partidos y grupos de poder e incluso alcanza, a veces a organizaciones ciudadanas.

En Hidalgo desde 1984 inicia la alternancia municipal, con el ascenso del PARM (partido extinto) en el municipio de Tlahuelilpan, desde entonces el avance del pluralismo se ha visto verificado casi en los 84 municipios de la entidad.   La presencia multipartidaria en los municipios ha elevado la competencia y la oferta de candidatos a los electores. Como se observa en el cuadro 1, el PRI ha pasado de un partido hegemónico a un partido predominante, con etapas, del 2002 al 2008 en que su voto ha bajado, pero que por distintas estrategias ha reforzado su  predominio en la geografía municipal.

Cuadro 1. Triunfos de Partidos en elecciones municipales

PARTIDO 1999 2002 2005 2008
PAN

PRI

PFCRN

PARM

PRD

PT

PVEM

Convergencia

PANAL

10

63

7

3

23

49

10

1

1

18

38

24

2

2

9

50

14

1

6

1

3

Nota el PRI en 2008 fue en coalición con el Panal.

Gobiernos Municipales: ostracismo y subordinación

En la configuración de una mayor competencia, y de una paulatina alternancia en los municipios hidalguenses desde 1984, se ha observado una presencia plural en los ayuntamientos, generando nuevos estilos de gobierno, y de liderazgo  en el nivel local. No obstante, en un largo periodo de alternancia municipal en la entidad, los esfuerzos por generar una administración distinta, no fue posible debido a que no hubo esfuerzos continuados ni sostenibles de tales administraciones.

El acceso de partidos distintos al gobierno municipal, sobre todo cuando es resultado de deserciones de partidos (PRI) que es capitalizado por otras fuerzas, no necesariamente implica cambios en la administración pública local, a veces inclusive cuando esto ocurre significan notables regresiones de gobierno, porque los alcaldes no se encuentran comprometidos con ningún partido.

En el estado de Hidalgo, se empiezan a notar, aunque de manera notoriamente dispar y dilatada, avances en la aplicación de nuevas políticas municipales. Desde 1984, en que por primera ocasión se produce la alternancia en un municipio se observan lentamente, los contrastes en los estilos y formas de gobierno municipal. Por otra parte las reformas municipales en México, han impulsado, aunque no con toda la fuerza necesaria, el camino del fortalecimiento en la gestión municipal en esta entidad.

De modo claro, se observan algunos cambios importantes en los gobiernos municipales, como resultado de las reformas municipales federales y la alternancia municipal, en las últimas cuatro administraciones, en el periodo 1999-2010. No obstante son ampliamente limitadas las experiencias de cambio municipal. Prevalecen esquemas “presidencialistas” y tradicionalismo, la improvisación y graves deficiencias al gobernar.

Un indicador fuerte del estilo de gobierno es la creación de programas de innovación municipal, que incluyen aspectos de modernización, eficiencia, gobernabilidad e inclusión social y participativa. En diez años del 2000 al 2010 el número de acciones de calidad en los ámbitos municipales de Hidalgo son precarios y de baja repercusión (Cuadro 2).

Hidalgo es una entidad que menos participa en el nivel nacional, en la creación de programas innovadores. Es decir a los alcaldes hidalguenses, muy poco les interesan los cambios en la administración pública, y de los partidos es el PRD, PT y PVEM quienes menos han participado. Es de notar que el PRI después de gobernar por décadas en los 84 municipios, tenga una baja inserción en producir programas de referencias innovadoras.

Es notable que en el periodo 2000-2002 haya sido el más productivo, en promover programas innovadores, coincide con el periodo de mayor alternancia que ha tenido la entidad: el PAN propuso 21 propuestas, el PRI 16. De todos ellos, solo unos cuantos han sido considerados de calidad y han llegado a ser valorados dentro de los primeros veinte lugares (Cuadro3).

Cuadro 2. Propuestas de programas de innovación municipal por periodo

Periodo PAN PRI PVEM PRD
2000-2002 21 16
2003-2005 7 9 2
2006-2008 3 4 2
2009-2010 5 1
Total 31 34 2 3

Fuente: Premio Gobierno y Gestión Local, CIDE, 2001-2010.

Nuevos ámbitos de la autonomía municipal

Han aparecido  nuevos paradigmas de investigación y análisis del gobierno y  también experiencias, acciones y prácticas novedosas. Las nuevas tendencias de cambio en la administración, se fueron orientando hacia la modificación de variables significativas. La nueva gestión pública se empezó a fundamentar en la búsqueda de logros y resultados (eficiencia, eficacia y legitimidad) más que en seguir las pautas e inercias tradicionales; pero al mismo tiempo significaba romper con estructuras rígidas y verticales.

Así mismo, se empezaron a plantear nuevos esquemas de gobernabilidad, en que no solo era importante la reestructuración administrativa (reingeniería de procesos, rediseño organizacional, planeación estratégica, etc.) sino también incorporar esquemas de cogestión social, planeación flexible y abierta, pero sobre todo de incorporar y ampliar la participación ciudadana  en la toma de decisiones, aspecto en el que no todas las experiencias “novedosas” incluyeron (quedando su alcance en el nivel de gerencialismo y de reforma meramente en el sistema administrativo), haciendo inconcluso el proceso de lograr gobiernos locales democráticos.

Frente a los estilos tradicionales de gobierno local, caracterizados por la discrecionalidad, la improvisación y la carencia de transparencia se va instalando una corriente todavía no generalizada entre los diversos partidos, que apunta hacia la postulación de administraciones municipales sostenibles, lo que equivale a formular anticipadamente el programa municipal, la publicación del Bando de Policía y Buen Gobierno apropiado para su municipio, la creación de manuales de organización y procedimientos, creación de nuevas áreas operativas; así como también generar gobiernos con identidad, valores y principios, incluyendo a lo anterior los de carácter gerencial.

Lo novedoso en la gestión municipal hidalguense; es que una vez cubierto los aspectos fundamentales de administración, se empiezan a generar programas “innovadores” que derivan en acciones relevantes, tanto en la administración como con proyecciones sociales que se dirigen a resolver problemas de fondo y algunas demandas de la población.

Cuadro 3. Acciones de calidad municipal (Premio Gestión Municipal)

Propuesta Municipio partido año
Macro-rutas de recolección de Basura Pachuca PAN 2001
Gobernabilidad municipal Calnali PRI 2002
Escuela de promotoras comunitarias DIF Huichapan PAN 2005
Sendero intermunicipal de movilidad alterna Tulancingo de Bravo PRD 2007
Sistema de atención ciudadana Zacualtipán PRI 2010

Conclusiones

En Hidalgo, el municipio es la instancia de gobierno de mayor cercanía y proximidad a sus problemas y asuntos de interés público. Desde la reforma política y el pluralismo se ha abierto a nuevas formas de intervención partidaria, empero ha sido una transición lenta para abrir los espacios de participación a los diferentes sectores de la ciudadanía.

Los poderes locales en México son los que más han soportado el peso del centralismo político. Desde la raíz, en el diseño de las instituciones políticas, el municipio siempre quedo subordinado a los derroteros de las instituciones del Estado nacional. Desde la época colonial, pasando por la Revolución  Mexicana la que generó como demanda política, “el municipio libre”, que se instituyó en el Artículo 115 de la Constitución de 1917, durante casi todo el siglo XX no alcanzó plena autonomía política ni los recursos suficientes para alcanzar las libertades deseadas.

Si bien actualmente se habla del municipio como el espacio de la pluralidad y la fuerza democrática, durante décadas, el gobierno municipal, con facultades limitadas y sin llegar a ser un poder real y efectivo, fue un eslabón en el sistema político mexicano, aprovechado por estructuras y grupos políticos tradicionales.

La “autonomía municipal”, por muchos años solo fue un planteamiento formal ya que el municipio carecía de un vinculo institucional para ejercer sus funciones. Las competencias de gobierno sobre aspectos básicos: servicios públicos, mercados, panteones, drenaje, etcétera dependían directamente de los gobiernos estatales. Las disposiciones jurídicas locales no favorecían el marco de actuación entre los municipios y los estados.

Los cambios a la Ley Orgánica municipal y a la Constitución política de Hidalgo de 2010 abren amplías expectativas para generar una nueva relación entre gobernantes y gobernados. Permiten nuevos formas de gobierno y desarrollo de instituciones, depende de los partidos y candidatos que asuman la administración municipal realizar con eficiencia, transparencia y rendición de cuentas esquemas de gobernabilidad democrática.

La nueva gestión municipal debe de romper con los viejos atavismos de gobernar; permanece aún la tendencia de no requerir la consulta ciudadana ni la representación popular con lo que se desperdicia el potencial de la legitimidad en los municipios. Predomina aun el corporativismo, puesto que muy pocos proyectos involucran a la ciudadanía en la toma de decisiones. En Hidalgo solo hay magros esfuerzos por convocar a la participación ciudadana e involucrarlas en las políticas y decisiones municipales: destacan la elección directa y secreta de los delegados municipales y las instancias de colaboración municipal.

Es el momento de gobernar con la sociedad y los ciudadanos; de convocar a las organizaciones civiles, sociales y comunitarias a la participación directa en los asuntos que los involucran. Solo desde abajo, desde el municipio y con los ciudadanos el municipio se convertirá en un actor influyente en la vida política nacional.

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